北欧如何冲出“垃圾围城”？

“垃圾围城”在不少国家已成为阻碍城市健康发展的顽疾。以瑞典、挪威和丹麦等为代表的北欧国家，用相当长时间探索形成了较为成熟的以垃圾减量为政策目标的城市生态减负方案。北欧不少城市不仅实现了高达97%的资源回收和焚烧供能比率，而且出现争相进口垃圾的“怪象”。北欧经验的内在逻辑正是对症下药，通过系统化的政策链条、精细化的公共服务和合理化的利益分配，实现垃圾减量，降低城市脆弱性。

政策链条的系统化

垃圾减量是项系统性工程，单个政策无法形成集成效应，必须强调多策并举、前后衔接、协同推进。垃圾减量的基本思路是在物品与垃圾相互转化的各个环节施加干预，在北欧采用的是垃圾分类、资源回收和焚烧转化三策并举的做法，目的是实现回收极大化、废弃极小化、资源循环化。

垃圾分类与资源回收相辅相成。自20世纪90年代起，北欧国家普遍通过立法形式实施垃圾强制分类。北欧国家垃圾分类的基本要求是区分可燃与不可燃垃圾、可回收与不可回收垃圾。居民小区设置8-10种不同颜色和标识的垃圾箱，用于投掷生物垃圾、废纸、塑料包装、玻璃制品、金属制品等不同类型的废弃物。植物垃圾、剩菜剩饭和丢弃食品等生物垃圾经过发酵后用于堆肥；废纸、废玻璃、废金属等分别被送往不同的处理厂进行回收处理再利用。厨余垃圾和植物垃圾通常占到废弃物的三分之一，不少北欧城市的回收站安装有花园垃圾再翻新系统，树木枝叶和杂草等投入其中进行生物分解，两个月后可以形成堆肥原料，免费提供给有需要的市民。

在北欧，不可回收垃圾的末端处理主要采用焚烧的形式，垃圾焚烧厂集中了焚烧、发电、供热等功能，有时也被称为垃圾发电厂。20世纪90年代以来，北欧兴建了不少垃圾焚烧厂，垃圾焚烧发电技术已相当成熟，排放的废气废水几乎不对周围居民造成不适，还能为他们提供廉价的能源。

随着垃圾减量政策效应的不断发挥，当地实际需要焚烧的垃圾仅占垃圾焚烧厂总处理能力的两成左右。为增加垃圾能化收益，近些年北欧国家开始从欧洲其他城市甚至是北美洲城市“进口”垃圾，既补充了焚化厂日常营运的经费需要，又为北欧居民提供了更多的能源，也部分减轻了欧洲城市垃圾消纳的负担。

垃圾分类在北欧普及后，资源物的回收比例显著上升，垃圾焚烧和掩埋对土地、环境和公共卫生的负面影响得到明显改善，良性的政策循环为北欧生态城市的建设创造了实实在在的效益。

公共服务的精细化

然而，垃圾分类或多或少会对居民的日常生活造成不便，导致居民的主动分类意愿不高，政府精细化的公共服务有助于改善这种状况。政府及其委托的清运回收公司会向每个家庭发放“垃圾分类指南”，孩童在基础教育早期就会从学校学习如何正确进行垃圾分类和资源回收。

在家庭中必备的“垃圾清运日历”上，清清楚楚地标明着垃圾清运回收的类型和时间。在丹麦，清洁队每周清运2次生活垃圾，每两周清运1次废纸，每4周清运1次金属制品；清运路线和清运时间都有详细规定，尽可能减少对社会通行车辆的影响。如果清洁队发现小区有居民不配合垃圾分类，也会停止提供整个小区的垃圾清运服务。这种做法旨在使小区居民成为垃圾分类的命运共同体，加强住户之间的相互监督。

超市门口通常会摆放两类回收设施，一类是用于回收废旧电池、灯泡灯管等特殊垃圾的专用回收箱，另一类是用于回收易拉罐和饮料瓶的自动退瓶机。在大型家具和家电回收方面，市民有多种不同选择。小区居民可以电话预约回收队上门回收，也可以用较低的费用集体租用大型家具家电回收箱，还可以自行开车将大型物件送至回收站或零售商。市民还可以从回收站的交换中心取回自己想要的物品，经济环保又便捷。

此外，瑞典政府还于1994年提出“生产者责任制”方案，通过立法规定产生可回收资源物的生产者，必须在产品包装上详细说明资源物的回收方式，指导消费者进行分类回收。没有能力自主建立产品可回收部分再利用系统的企业，可以交纳会费加入生产者责任制登记公司，由这些公司代为履行回收再利用义务。通过政府、企业、社会组织和广大公众的共同参与和协同配合，生产者责任制很快渗透到不同行业和不同领域。

利益分配的合理化

合理的利益分配是推动公共政策持续作用的内在动力。北欧国家充分发挥市场机制的自发调节作用，将经济激励的诱因嵌入垃圾减量政策当中。除了垃圾能化带来的能源费收入外，家庭缴纳的清运回收费也是维持垃圾处理体系有序运转的经费来源。在北欧，垃圾费的收取严格遵循“谁污染谁付费”原则。北欧居民需要付费购买回收清运公司的服务，这些服务包括向家庭提供垃圾桶以及提供上门清运的次数。显然，分类后产生的垃圾要远远少于未经分类的废弃物总量，垃圾分类越彻底，所需要支付的清运费也越低。

北欧国家还采取了一系列措施鼓励企业和市民进行资源循环利用。在瑞典，生产包含强制回收资源的企业，在产品生产前需要向环保部门缴纳押金，等产品消费后资源部分的回收比例超过一定水平，押金才会退还给企业。消费者购买饮料时，需要同时按照包装标签标识的押金额支付押金，这笔押金可以通过超市门口的自动退瓶机返还。在挪威，消费者购买的每瓶饮料都需要征收环保税，但回收次数越多，环保税越低。

尤其值得关注的是，邻避问题在北欧已经不再是难以化解的矛盾。垃圾焚化厂是典型的邻避设施，化废为能在很多国家则被认为非常“不划算”。但依靠成熟的化废为能技术和完善的补偿机制，垃圾焚化厂在北欧较好地实现了社区融入。

北欧国家最早于20世纪40年代探索垃圾焚烧技术，至20世纪90年代，瑞典、挪威等国家的垃圾焚烧技术已经相当成熟，垃圾焚烧厂清洁无异味，粉尘全部吸附，二噁英排放接近于零。政府环保部门建立了对垃圾焚烧厂污染物排放情况的实时监测体系，社会公众也可以通过各种方式对垃圾焚化厂的污染物排放情况进行监督。外观与功能的改进也有效化解了市民厌恶垃圾焚烧厂的刻板印象。北欧有不少地标性的垃圾焚烧厂，不仅造型独特，而且还成为市民观景、滑雪、攀岩、健身、聚会的城市公共空间。

北欧经验表明，垃圾减量是缓解城市垃圾围城的有效途径，但政策效力的发挥是个循序渐进的过程，从政策倡导到强制分类再到公民自觉自愿进行垃圾分类与资源回收，不能一蹴而就。公共政策制定者要充分运用利益杠杆、社会参与、行政监督和立法强制等多种手段，综合施策，协同治理，为城市永续发展争取更多的时间和空间。