洋垃圾为何屡禁不绝？

据报道，日前，浙江宁波梅山检验检疫局对重达194吨、申报品名为再生橡胶的一批进口货物实施了退运。经鉴定，这批固体废物实为废轮胎，属于我国禁止进口的固体废物。7月28日国务院公布《禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（下称《实施方案》），各地加大监管力度，纷纷退运洋垃圾。那么，什么是洋垃圾，洋垃圾的危害有多严重？我国治理洋垃圾的法律法规有哪些？洋垃圾违法进口为何屡禁不绝？本文采访了中国人民大学法学院副教授张西峰与宁夏回族自治区吴忠市检察院检察官丁钰涵。

什么是洋垃圾？

丁钰涵介绍，洋垃圾是指以走私、夹带等方式进口的国家禁止进口的固体废物或未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物。经国家许可发放配额进口的国外固体废物属于进口废物原料，须经过卫生除害，检验检疫合格。合法进口的废物原料，符合国家环保规定，是可再生利用的、具备资源替代性和环境友好性等特性的固体废物。与原生材料相比，用废钢炼钢可节能60%，节水40%，减少排放86%的废气、76%的废水和97%的废渣；用废纸造纸可减少大气污染74%、水污染35%。显然，通过合法途径进口的废物原料不但无害，而且对经济发展有利。

“洋垃圾的存在形式，既有固态形式，又有装在容器中的液态、气态废物。生活中比较常见的主要包括废矿渣、废催化剂、废轮胎、废电池、电子垃圾等工业废物，以及旧服装、建筑垃圾、生活垃圾、医疗垃圾和危险性废物等。”丁钰涵解释说。

洋垃圾存在哪些危害？

张西峰表示，违法进口洋垃圾，首先违反了相关法律法规，破坏了正常的社会经济发展。洋垃圾从走私到非法加工利用，形成一套完整的黑色产业链，一些不法分子为了追求高额利润，利用洋垃圾生产劣质产品，让这些产品流向市场，以低廉价格占领市场，导致一些优质产品受到影响，造成“劣币驱逐良币”的恶性竞争，严重扰乱正常经济秩序。

对此，丁钰涵认为，除了破坏市场经济秩序外，洋垃圾对环境的污染也很严重，最终会影响广大人民群众的身体健康。一些洋垃圾含有大量有害物质，一旦进入国内，处理不正确则会严重污染环境。而这些洋垃圾由于是走私入境，加工者多数采取的是非法加工方式，使得有害物质渗入地下，造成地下水严重污染；对某些洋垃圾的焚烧，则会释放大量有害气体，造成空气污染，严重威胁空气、水源、土壤等生态安全。丁钰涵举例说，某些废弃物在焚烧时会产生对环境有严重危害的二恶英；而一些废弃电子产品被分拣后随意丢弃，也会污染环境。另据媒体报道，由于缺乏检验检疫流程，很多洋垃圾都携带各种病菌。有不少来自日本、韩国、美国等国家的洋垃圾服装，是从当地的垃圾场、废品处理厂及医院、殡仪馆找来的。这些服装含有大量致病病原体，抵抗力弱的人如果接触到这些病原体，极易造成肠道、呼吸道等方面的疾病。甚至还会有强放射性的医疗废物和核料废物被走私入境，这些洋垃圾聚集地的环境质量非常差，附近居民患病率、致癌率远高于普通人。

禁止洋垃圾进口的法律规定有哪些？

张西峰介绍，目前我国禁止洋垃圾入境的法律法规主要有刑法第155条关于逃避海关监管将境外固体废物运输进境的以走私罪论处的规定，以及固体废物污染环境防治法。后者第66条规定：“将中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置，或者未经国务院主管部门许可擅自进口固体废物用作原料的，由海关责令退运该固体废物，可以并处十万以上一百万以下罚款。逃避海关监管，构成走私罪的，依法追究刑事责任。”此外，《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》第6条规定，逃避海关监管，走私国家禁止进口的废物或者国家限制进口的可用作原料的废物，危险性固体废物、液态废物超过五吨的，属于“情节特别严重”，以走私废物罪判处五年以上有期徒刑，并处罚金。具体的固体废物进口的种类、程序及罚则被规定在2011年实施的国务院《固体废物进口管理办法》之中。

洋垃圾治理形势依然严峻

既然法律法规对洋垃圾治理有着具体规定，而我国各地海关缉私部门围堵洋垃圾走私案件的力度也不小，为何洋垃圾治理形势依然复杂严峻？

对此，张西峰认为，要从两个方面分析：一方面，就发达国家而言，由于科技水平较高，消费品更新快，相应地产生了大量工业、生活废弃物。尽管其废物处理技术较高，但受到其国内人力成本、土地资源、政策法规、公众环保意识等因素约束，一些废弃物的处理需要花费较大成本，而出口废弃物，不仅可以节约废弃物处理费用，而且可以赚取一定的出口费用。所以，经济发达国家更乐于将废弃物出口，并获得利润。另一方面，对于进口废物原料的发展中国家来说，发达国家的一些废物原料具有回收利用价值，比如废纸、废铁，可加工再利用，同时还能增加本国就业机会。由于这种巨额利润的诱惑，加之发展中国家法律存在漏洞、监管不力等因素，非法的废物贸易国际市场随之产生。

违法进口洋垃圾为何屡禁不止？

丁钰涵表示，对我国而言，洋垃圾违法进口屡禁不止的原因主要有三方面：

一是与国外信息交流、执法合作不足。《巴塞尔公约》是控制危险废料越境转移及其处置的一个重要国际公约，该公约第6条对“事先知情同意”制度作了规定，即不禁止合法危险废物转移，但出口国有书面通知义务。出口国拟议越境转移危险废物或其他废物，应直接或者要求产生者、出口者通过其主管当局书面通知相关国主管当局。只有在进口国已书面同意通知人并证实存在一份出口者与处置者之间的契约协议，详细说明对有关废物的环境无害管理办法后，出口国才可以允许产生者或出口者开始越境转移。不过，这一规定只是一般性的程序规定，我国并没有进一步细化规则，实践中缺乏操作性。

二是国内监管仍有不足。根据现行固体废物污染环境防治法第25条规定，对可以用作原料的固体废物实行限制进口和非限制进口分类管理。凡是列入非限制类可用作原料的固体废物目录的固体废物，已不需要环保部门出具的进口许可证就可办理进口，海关部门无需验核非限制进口类固体废物进口许可证。列入限制类进口固体废物目录的固体废物，必须符合环保控制标准或相关技术规范，并经检验部门检验合格，检验不合格不得进口。非限制类进口不必办理许可手续，有利于加快通关速度，为企业进口废物提供了便利，但也为一些不法分子借此通过伪报、瞒报、夹藏等方式走私国家禁止进口或超量限制进口的废物，提供了方便，一旦海关监管不严，洋垃圾就会顺利入境。

一般而言，洋垃圾治理由国家海关总署、环保部、质检总局等共同负责，各部委间缺乏协同监管机制，而洋垃圾从进入国门到非法加工直至成品销售均有完整的利益链条，在这一过程中，某些不法分子利用各部门分散监管的漏洞，走私洋垃圾，非法加工，然后将产品推向市场，逃过监管机关的监管，扰乱市场经济秩序。例如，因一些地方对固体废物进口后的实际货物流向缺乏有效监控，货物通过许可证进口后是否在备案工厂进行加工，仅凭拍照印证，容易形成监管漏洞。再如，对非法转让固体废物许可证监管不严的问题，使得倒卖“指标”成为一桩利益惊人的生意。据媒体报道，在东南某地查处的一宗洋垃圾倒卖案中，查办人员发现，自2015年开始，两家企业分别以每吨80元的价格，向另一家拥有许可资质的化工企业购买了约1.8万吨进口废塑料批文指标，非法转让牟利近150万元。

三是垃圾分类处理没有严格执行，导致一些可回收的废弃物不能有效利用。有些企业为满足生产需求违规使用洋垃圾。由于我国尚未建立完善的垃圾回收体系，废物回收主要靠小商小贩完成，居民垃圾分类意识还未普及，导致国内固体废物中往往是生活垃圾、废纸塑料、石头沙子甚至医疗垃圾掺杂一起，回收利用既费时又费力，导致国内很多的废弃物没有得到充分利用，不得不通过进口来满足生产需求。

解决洋垃圾问题的法律对策

丁钰涵认为，解决洋垃圾问题，需要从两个方面着力：

一是完善相关法律制度，可以在国内法律中增加进口知情同意程序规定，与相关国家签订法律文件，扩大信息交流，加强执法合作。完善国内废物污染防治法律，强化进口商的相关义务，要求其提供国外出口商相关信息；加强与国外出口商所在国的情报交流与执法合作并用法律框架予以确定，使之制度化。完善垃圾分类制度。垃圾分类对于充分利用国内废弃物，减少国外进口具有重要意义。因此，应当加强垃圾分类管理，适时制定相关法律，将垃圾分类纳入法制轨道，同时加强监管，确保通过垃圾分类实现我国固体废弃物的充分回收利用，逐渐减少对洋垃圾的依赖。

二是强化监管。要加强对许可证的管理。要鼓励提升废物处理能力，减少作坊式的不规范行为，整合资源，形成一批有实力的相关企业。这样，既能保证资金和技术支持，同时也便于监管。相关部门要加强事中事后监管，实现综合治理。由于废物进口涉及海关、检疫、环保等诸多部门，各部门应各司其职，加大对非法流通渠道和交易市场的清理整顿，形成监管合力。除此之外，各相关部门还应加强部门信息共享和执法联动，尽量避免固废进口和加工利用等管理环节出现监管空白或链条脱节，使各部门执法标准相对规范统一，也便于执法结果互认，同时适时开展打击治理洋垃圾走私专项行动，有效打击走私行为。

张西峰表示，当前，仍需继续加大打击洋垃圾入境的执法力度。对违反环境保护法、固体废物污染环境防治法等法律，走私、非法加工利用洋垃圾的不法分子，要及时制止并作出处置，对于在社会中影响较大，危害后果较为严重的违法行为，应当严厉处置，并在相关媒体曝光，对于涉嫌犯罪的，应及时向公安机关或检察机关移送，以此警示潜在的不法分子。“值得庆幸的是，我国已经注意到洋垃圾的危害问题，根据《实施方案》规定，今年年底前，我国将全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物；2019年年底前,逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。相信如果我们将垃圾分类推行到位，并做好资源的有效利用，全面禁止洋垃圾有望实现。”张西峰说。