王学军：破解资源环境约束难题 提高大宗固废综合利用水平

作者：王学军 北京大学城市与环境学院

由国家发展改革委等10部门联合印发的《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（发改环资〔2021〕381号，以下简称《指导意见》）已经正式公布实施。《指导意见》包括现状与形势、总体要求、提高大宗固废资源利用效率、推进大宗固废综合利用绿色发展、推动大宗固废综合利用创新发展、实施资源高效利用行动和保障措施共七个部分，强调要以全面提高资源利用效率为目标，以推动资源综合利用产业绿色发展为核心，加强系统治理，创新利用模式，实施专项行动，提高大宗固废综合利用水平，助力生态文明建设，为经济社会高质量发展提供有力支撑。

大宗固废指单一种类年产生量在1亿吨以上的固体废弃物，包括煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等，大量产生和排放的大宗固废如果得不到合理的利用，不但占用宝贵的土地，也浪费资源，带来生态环境以及安全方面的问题。而强化大宗固废的合理和高效利用，不但能有效缓解上述问题，而且由于提高了资源利用效率，对于保障资源安全，促进高质量发展，实现碳达峰碳中和目标也有积极的推动作用。

近年来，我国大宗固废综合利用工作取得了积极进展。《指导意见》指出，2019年我国大宗固废综合利用率达到55%，“十三五”期间累计综合利用各类大宗固废约130亿吨，对缓解我国部分原材料紧缺、促进各行业高质量发展、改善生态环境质量发挥了重要作用。但是《指导意见》也指出，“十四五”时期，围绕高质量发展以及全面提高资源利用效率的要求，我国大宗固废综合利用仍面临着产生强度高、利用不充分、综合利用产品附加值低等问题的严峻挑战。

党的十九届五中全会提出，要“全面提高资源利用效率”，这是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要，也是促进人与自然和谐共生的必然要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“加强大宗固体废弃物综合利用”，这为今后一段时期大力推进大宗固废综合利用指明了方向。《指导意见》的公布实施恰逢其时，为“十四五”期间推动大宗固废综合利用提供了具体的行动指南。

《指导意见》目标明确，思路清晰，内容丰富，操作性强，其主要特点可以归纳为以下几个方面：

一是明确了“十四五”发展目标。提出了主要大宗固废综合利用能力提升、规模扩大、存量减少、利用水平提高、产业体系完善、关键技术创新，以及政策法规、标准和统计体系等方面的要求。大宗固废量大面广、生态环境影响突出、利用前景广阔，是资源综合利用的核心领域，这些目标的提出，十分契合国家经济和社会发展第十四个五年规划的整体目标，对于推进生态文明建设和高质量发展，提高资源利用效率，实现碳达峰和碳中和目标都将发挥十分重要的作用。

二是针对多种重要大宗固废类型，提出了提高资源利用效率的具体要求。提高大宗固废综合利用效率，需要对不同的固废类型分类施策。《指导意见》针对几种量大面广、存在问题较多的固废类型，如煤矸石和粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾以及农作物秸秆等，精准打出了如何提高利用效率的系列组合拳。例如对于建筑垃圾，除了强调分类处理和利用、规范堆存中转以及资源化利用场所建设和运营外，还提出了多种不同的应用途径，如建筑垃圾再生骨料及制品在建筑工程和道路工程中的应用，以及将建筑垃圾用于土方平衡、林业用土、环境治理、烧结制品及回填等，这些措施有助于提高建筑垃圾的利用规模和利用层次。

三是提出了推进大宗固废综合利用绿色发展的要求。这一要求涉及产废行业、利废行业、大宗固废处置等领域，涵盖了大宗固废的全链条。强调大宗固废综合利用的绿色化十分重要，这是确保这个领域可持续发展的重要前提。例如，利废行业的快速发展往往伴随着大量的二次污染等问题，为此《指导意见》强调通过提升利废企业技术装备水平、加大小散乱污企业整治力度、强化综合利用全流程管理、严格落实全过程环境污染防治责任等手段实现利废行业的绿色生产和过程控制。

四是强调大宗固废综合利用的创新发展。新时代创新是根本，在大宗固废综合利用领域，不但要大力推进关键技术创新，也要强化利用模式创新、协同利用机制创新以及管理方式创新。例如在协同利用机制创新方面，《指导意见》提出应大力开展多产业协同创新，推进大宗固废综合利用产业与上下游产业协同发展和深度融合，建立跨区域、跨部门的联动协调机制，实现跨区域的协同利用。这些新创新机制的落实，将大大拓展大宗固废综合利用的途径和领域。

五是实施资源高效利用四大行动。《指导意见》明确了将实施资源高效利用四大行动，即骨干企业示范引领行动、综合利用基地建设行动、资源综合利用产品推广行动以及大宗固废系统治理能力提升行动。四大行动的提出是《指导意见》的一大亮点，直指提高资源利用效率这个核心问题，使得《指导意见》的可操作性更强、实现预期目标有了更好的保障。特别应当指出的是，综合利用基地建设行动延续了国家发展改革委等部门推动的大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的工作，继续聚焦重点产废行业，建设50个大宗固废综合利用基地、50个工业资源综合利用基地以及50个工农复合型循环经济示范园区，推动固废综合利用水平的提高。

当前，我国正处在“十四五”起步和推进生态文明建设、实现高质量发展以及做好碳达峰碳中和工作的关键时期。有效提高大宗固废综合利用水平，是实现“十四五”国民经济和社会发展各项目标的重要举措。《指导意见》的公布实施正当其时，应当引起各有关部门、相关企业和行业组织的高度重视，通过体制机制的创新以及具体工作的一项项落实，推动《指导意见》所提各项目标的实现。