吕忠梅：让被放错地方的资源得到再利用

《生态环境法典（草案）》绿色低碳发展编第二章为“发展循环经济”。通过整合现行的《清洁生产促进法》《循环经济法》，在总结发展循环经济实践探索形成的成功经验基础上，结合以“双碳”目标为引领，促进经济社会全面绿色低碳转型的战略部署，构建了一个系统、完整、创新且与相关领域紧密协同的促进循环经济发展的制度体系。以法律方式让被放错地方的资源得到再利用，不仅是实现资源高效利用和环境污染治理的治本之策，更是推动绿色低碳发展、应对气候变化的核心手段。

一、空矿泉水瓶背后的环境与经济价值

我们在大街上、公园里，都能看到标有“可回收物”字样的垃圾筒。当你喝完一瓶水，将空瓶扔进这个垃圾桶时，这个看似微小的动作，实则开启了从“垃圾”到“资源”的华丽蜕变。这只PET的瓶子通过回收与分拣，送到再生处理工厂，从“瓶子”变成通用的工业原料——再生颗粒，这些颗粒可以通过物理方法形成柔软的涤纶长丝，与棉花等天然纤维混纺后，便成为制作衣物的理想面料。你穿着的运动T恤、保暖的羽绒服填充物、舒适的休闲裤，很可能就来自几只矿泉水瓶的“奉献”；毛毯、沙发面料、窗帘，还有毛绒玩具的填充物，都是矿泉水瓶循环利用的重要应用领域。

矿泉水瓶的重生之旅，是现代循环经济一个生动的缩影。在我们的生活中，类似的场景还有很多，比如厨余垃圾经过回收可以进行堆肥或沼气发电，废旧电池可以提取钴、锂等稀有金属，纸箱、报纸可以做成再生纸，等等。还是以矿泉水瓶子为例，一只空矿泉水瓶子的循环，看似微不足道，但亿万只瓶子的循环，则汇聚成巨大的环境、经济、社会价值。

首先是可以节约石油资源。我们知道，塑料来源于石油。每回收1吨PET瓶片，相当于节约6吨石油资源。可见，废弃矿泉水瓶的回收利用，可以直接减少对石油的依赖，延长资源使用周期，缓解资源短缺压力。

其次是减少污染物排放，减少能源消耗。对矿泉水瓶的回收利用可以有效防止塑料垃圾进入自然环境，保护土壤和海洋生态系统，避免野生动物因误食而受到伤害。与从原油制造新塑料相比，以再生颗粒为原料生产的产品可节省近三分之二的能源，可以减少能源消耗和温室气体排放，助力碳达峰、碳中和目标实现。

再次是经济效益和社会效益。矿泉水瓶的“重生之路”需要完整的产业链进行支撑，既可以创造再生资源回收、再制造等新的产业和就业机会，降低企业生产成本，提升经济竞争力。也可以推动社会改变“丢弃文化”，形成从源头分类、循环利用的系统思维，形成绿色生活方式、消费方式，增强公众的环保意识，促进社会长期和谐发展。

正因为废弃物中的许多成分（如金属、塑料、纸张、有机物等）本身具有化学或物理价值，只是因未被合理分类、回收或处理而被视为“垃圾”，因而被称之为“放错了地方的资源”。发展循环经济，就是通过分类回收、再生技术，将废弃物转化为新产品或能源，这实际上是将传统的线性“开采—生产—丢弃”模式转变为闭环系统，通过系统优化，将废弃物重新融入经济循环，可以实现环境与发展的双赢。生态环境法典草案专章规定“发展循环经济”，就是从法律上保障循环经济多重功能的实现。

二、整合《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》

“发展循环经济”专章，整合了现行的《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》两部法律，尤其是将清洁生产纳入循环经济的范畴，进行了制度创新。   

（一）清洁生产与循环经济的区别与联系

从经济链条看，清洁生产是循环经济的“源头”和“核心组成部分”。一般而言，循环经济是一个宏观的、覆盖社会经济活动全过程的综合性理念和系统，追求构建一个“资源——产品——再生资源”的闭环流动模式；而清洁生产则侧重于相对微观的、特别是生产过程的起点和中间环节。

从生态环境保护的角度看，清洁生产强调“预防为主”，通过改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进工艺技术和管理措施，从源头提高资源利用效率，削减甚至避免污染物和温室气体的产生，这恰好是循环经济中的“减量化”。

因此，清洁生产管“上游”，聚焦于产品的设计阶段和生产过程，力求“少投入、少排放”；循环经济管“中下游”及“系统整合”，生产过程完成之后，还有产品使用（绿色消费）、废弃物回收、再利用和资源化（再制造、再生材料使用等）等“再利用”和“资源化”环节并将这些环节系统整合。

（二）将清洁生产纳入循环经济法律体系必要且合理

本章进行的制度整合，正是基于深刻的理论和实践考量，统筹考虑清洁生产与发展循环经济的内在制度关联而做出的理性选择。

1.更好克服法律冲突，实现制度体系化。现行《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》虽然是姊妹法，但在执行中存在职责交叉、政策重叠或割裂的问题。如一个工厂的节能降耗和废弃物源头削减，可能既要符合清洁生产审核要求，又要符合循环经济规划，管理上存在重复。整合后，在“发展循环经济”的统一目标下，将清洁生产作为推行循环经济的首要和关键途径进行规定，使得政策工具、管理要求、资金扶持等得以统筹，避免制度碎片化。

2.强化源头管控，提升循环经济整体效能。如果循环经济法律制度只注重末端的废弃物回收和利用，而忽视源头的减量，会导致事倍功半。只有将清洁生产制度前置并内化，通过强制性和自愿性清洁生产审核、绿色设计、绿色包装等制度，对产品进行全生命周期统筹，才能从前端为后续的循环利用创造便利条件，从根本上降低全社会的物质循环成本和环境负荷，实现事半功倍。

3.更好地服务于“减污降碳协同增效”的核心目标。清洁生产通过提高资源能源效率，直接减少生产过程中的化石能源消耗和相应的碳排放；同时，从源头减少有毒有害物质的使用和污染物的产生，也降低了末端治理的难度和成本。将清洁生产纳入发展循环经济专章，使“减污”和“降碳”的目标在同一个制度框架内得到统一规划和协同推进，让清洁生产制度为“减少污染物和温室气体的产生、排放”价值目标。

三、“发展循环经济”的制度体系与特点

法典草案“发展循环经济”专章，主要是整合现行《清洁生产促进法》《循环经济促进法》的相关制内容；同时，还吸收了《固体废物污染环境防治法》中与资源回收利用相关的内容，并与法典中“污染防治编”的固体废物规定相衔接，体现了深刻的立法理念进步和体系优化。

（一）“发展循环经济”的主要法律制度

本章制度覆盖从生产到消费、从经济到社会的全过程、全领域，可简要归纳为“一个核心原则、四大促进型制度、一个关键机制”。

1.明确发展循环经济根本原则

规定循环经济核心原则——“减量化、再利用、资源化”（即“3R”原则），明确经济活动优化的优先次序：首要的是从源头减少资源消耗和废物产生（减量化）；其次是尽可能多次或多种方式地使用物品（再利用）；最后才是将废弃物再次变为资源（资源化）。

2.构建全方位的促进型制度

围绕循环经济的不同环节和领域，构建了四大制度体系。

首先，以规划与标准体系从宏观上为循环经济发展提供方向和准则。要求国家和设区的市级以上地方政府制定循环经济发展规划，明确目标、任务和措施；要求将循环经济要求纳入国家产业政策，从源头上引导产业结构向资源循环型转变。为落实“3R”原则，要求制定绿色设计、绿色制造、废弃物综合利用等一系列标准，为企业和各类活动提供明确的技术规范和质量要求。建立循环经济统计制度并公布主要指标，为政府决策、绩效评估和社会监督提供数据支撑。

其次，以清洁生产制度将循环经济的重点前置于生产过程，强调从源头和过程中减少污染和消耗。要求通过发布清洁生产技术导向目录、编制清洁生产指南，为企业提供明确的技术路径选择。设立中央财政清洁生产专项资金并将审核培训费用纳入企业经营成本，通过经济手段降低企业转型成本。建立“自愿审核”与“强制审核”相结合的双轨制，并加强审核结果的应用，形成强有力的倒逼机制。将循环经济理念延伸到产品设计阶段，要求优先选择无毒无害、易回收材料，并明确反对过度包装，体现从产品全生命周期角度进行管控的思路。

第三，以废弃物循环利用制度聚焦生产和生活废弃物的资源化利用，直接体现“资源化”原则。明确生产者责任延伸制度，要求生产者对列入强制回收名录的产品和包装物承担回收、利用和处置责任，特别是对电器电子、汽车、电池等产品，要求建立与销量相匹配的回收体系。明确对工业废弃物、农业废弃物、建筑垃圾、生活垃圾、废旧物资以及废钢铁、废有色金属等不同类别的废弃物，提出有针对性的循环利用要求。要求利用废弃物生产产品需采用先进技术、保证质量，确保资源化过程环保、再生产品安全可靠。

第四，专门设立“绿色消费”一节，促进从消费端形成拉动循环经济发展的根本动力。明确通过宣传教育、建立激励机制、支持以旧换新等方式，引导公众消费习惯向绿色低碳转型。要求政府优先采购再生材料产品，为再生产品创造稳定的市场需求。对二手商品交易、一次性用品、一次性塑料制品等社会关注度高、资源浪费严重的消费行为进行明确规范和限制。既规定消费者的环保责任，也规定企业实施绿色采购、建立绿色供应链的责任，还规定服务性企业提供绿色服务的责任，形成消费链条上主体的责任闭环。

3.明晰监督管理机制

本章结合发展循环经济的实际情况，明确了从中央到地方，由发展改革部门牵头，生态环境、工信、住建等多部门按职责分工负责的监督管理体制，避免了权责不清。要求强制性清洁生产审核结果公开，鼓励协议减排成果公开，保障了公众的知情权和监督权。

（二）本章制度设计的主要特征

本章通过构建一个以“3R”原则为核心，以规划标准、清洁生产、废弃物利用、绿色消费四大体系为支柱，以明晰的监督管理机制为保障的法律框架。

1.系统性与完整性。本章充分发挥法典的体系化功能，构建了覆盖“规划-生产-消费-回收-利用”全链条的整体性制度。将政府、企业、公众等多元主体，以及工业、农业、服务业、社会生活等多个领域全部纳入规制范围，体现良好的系统思维。

2.前瞻性与问题导向。制度设计既着眼于长远战略，也紧扣当前经济社会发展的重点和难点问题。专门对电器电子、汽车、动力电池等新兴消费品的回收，以及风电、光伏等新兴产业的退役设备处理作出规定；同时，也对过度包装、一次性塑料制品等社会痛点进行规制。

3.激励与约束并重。针对循环经济发展的“市场周期错位”等实际情况，一方面，通过专项资金、税收优惠、费用列入成本等经济手段进行正向激励；另一方面，通过强制性清洁生产审核、生产者责任延伸、禁止淘汰落后技术等强制性措施进行反向约束；同时，明确政府、企业、社会公众等各方的主体责任，为循环经济得以有效推进奠定社会基础。

4.倡导性条款与可操作性条款兼顾。在以原则性、倡导性条款为主的前提下，注重可操作性条款的配置。明确规定哪些企业必须进行强制性审核，要求在产品上标注材料成分，规定相关报告制度，等。明确主体可以直接遵照执行的行为准则，使得一些重要的内部（清洁生产与循环经济）及外部（与节能、降碳、污染防治）的衔接性、协同性制度能够具体实施。

作者简介：吕忠梅，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会副会长。