生态补偿机制怎样完善？

——访全国政协委员、湖南省环保厅副厅长潘碧灵

记者：目前，生态补偿机制存在哪些亟待解决的问题？

潘碧灵：生态补偿机制是一个重要的市场化的制度安排。前几年，我国在这方面做了积极的探索，特别是纵向生态补偿方面，每年资金增加的幅度较大。但目前仍存在诸多亟待解决的问题：

一是纵向生态补偿制度不全面、不平衡、不到位。

关于生态补偿制度不全面的问题。2008年以来，我国开展的国家重点生态功能区自上而下的纵向生态补偿，主要是对以森林生态系统为主的地方政府的补偿，国家近几年才对以湿地和流域水环境为主的地方政府给予了适当补助。森林生态系统生态补偿也往往由于资金不足、规划不太科学等原因，使得为生态环境作出贡献、本应纳入国家生态转移支付的地区却未被列进去。

关于生态补偿不平衡的问题。2008年以来，中央财政对国家重点功能区范围内的452个县（市、区）开始实施生态补偿资金转移支付，目前生态补偿范围扩大到482个县。中央财政生态补偿资金投入增加了6倍，而生态补偿范围变化却十分有限，只增加了30个县。同时，根据现在的补偿水平，列入国家重点生态功能区生态转移支付的县一年少则补偿三五千万，多则补偿过亿，而做了贡献却未列入的县一分未补，县域间不平衡，严重影响了未列入县保护生态环境的积极性。

生态补偿资金不能及时足额到位，让生态补偿往往变成了看上去很美的一块饼。即使是已列入了生态补偿的县，由于财政补偿资金列项属于一般转移支付而非专项转移支付，加之财政对资金使用方向缺乏硬性要求，致使有的地方拿这笔钱去平衡财力，挤占、挪用补偿资金现象十分普遍。有的市县依赖国家补偿资金，县里财政对生态环保基本不再投入。这严重影响了生态补偿资金使用效果。尽管近几年财政部、环境保护部加大了对国家重点生态功能区生态环境质量监测评估，但由于不少省、市、县为了不影响中央财政资金争取，基本上是报喜不报忧，监测评估质量大打折扣。

二是横向生态补偿经过多年探索，仍然处于自发状态。

由于横向生态补偿缺乏法规政策约束，多数省均未开展此项工作，开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制，导致横向生态补偿发展不足，目前只有浙江、江苏、安徽和江西等地开展了横向生态补偿。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视，横向生态补偿常常陷入“只说不做”、“知易行难”的困局。

三是专项生态补偿标准偏低，影响积极性和生态修复。

如当前生态公益林补贴标准远低于林地所产生的经济效益，一亩森林按照20年的主伐期计算，每一亩可以实现收入2000元，但是按照国家现在的补偿标准，经营20年只补偿200元，相差太大，导致很多林农不愿意纳入国家生态公益林的范围。随着牛羊肉价格上涨，草畜平衡补助不足以弥补生产成本增加和减畜经济损失。从企业提取的矿山环境治理和生态恢复保证金偏少，不足以实施矿山环境治理和生态恢复工程，不少企业宁肯不要矿山环境治理和生态恢复保证金，也不实施矿山环境治理和生态恢复工程，有的省国土部门账上滞留的企业矿山环境治理和生态恢复保证金达300多亿。

四是生态补偿管理体制亟待完善。

生态补偿管理体制涉及面广，综合性的管理部门有发改委、财政、环保等，专项生态补偿管理部门有农业、林业、水利、国土等，现各部门之间缺乏整体协调，综合管理谁来牵头也不是很明确，各有关部门工作和管理的要求也不明确、严格，严重影响了生态补偿工作的推进和开展。

五是政策法规建设严重滞后。

目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管国家发改委从2010年开始牵头组织起草《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿条例》，但至今尚未出台，已经滞后于形势的需要。有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。现有的政策法规也存在有法不依、执法不严的现象，谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥。

记者：如何改革完善现有机制？

潘碧灵：针对生态补偿机制存在的问题，必须加大对生态补偿制度改革和推进的力度。

首先，要加强立法，搞好顶层设计。通过完善政策和立法，建立健全生态补偿长效机制。加快修改环境保护法，增加生态补偿内容，按照谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿的原则，进一步明确责任与义务，强化法律约束。加快出台生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。

其次，要扩大生态补偿范围。应该将生态功能价值较高的限制开发区，湿地、生物多样性保护等具有生态敏感性的区域，大气环境、耕地和土壤环境等具有重要保护功能的区域全部纳入生态补偿的范围。

第三，要加大生态补偿投入。生态补偿要纳入各级财政预算，增设专项科目，并尽量提高补偿额度。中央财政要进一步加大对国家重点生态功能区，特别是中西部国家重点生态功能区的转移支付力度。提高矿山地质环境治理和生态恢复保证金征收标准。完善森林、草原、水、海洋等各种资源费征收管理办法，加大各种资源费中用于生态补偿的比重。推进煤炭等资源税从价计征改革，研究扩大资源税征收范围，适当调整税负水平。适时开征环境税。加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。

第四，要推进多元补偿方式。应该建立政府统筹、多层次、多渠道的生态补偿机制，充分发挥政府与市场的双重作用，在加大财政生态补偿力度的同时， 要充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。积极推进资源使（取）用权、排污权交易等市场化的生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。搭建协商平台，完善支持政策，推动开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。促使企业承担起生态补偿责任，把生态成本内置为企业内部成本，通过财政补贴、贴息、税收减免等优惠政策，鼓励企业进行生态经济投资。加强政府同金融部门的联系，加强对外交流合作，争取国际性金融机构优惠贷款和民间社团组织及个人捐款，以促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

第五，要完善生态补偿管理体制。加大生态补偿管理体制改革力度，整合多方力量，强化统一管理。加快建立生态补偿标准体系，制定统一、协调的生态补偿标准。改进各种资源费的征收和管理工作。切实加强监测能力建设，健全重点生态功能区、跨行政区域流域断面水量水质重点监控点位和自动监测网络。要明确资金用途，严格资金管理，将生态补偿机制建设工作成效纳入对地方政府的考核。