特许经营法八次修稿 管理办法有望先行一步

日前，国家发改委下发了一份《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）到各工商联及相关组织，要求12月3日前对意见稿进行反馈。

作为推广PPP（政府与社会资本合作）模式的重要制度设计，由发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（以下简称《特许经营法》）已经过了八次修改讨论，而这次征求意见的不是“法”是“管理办法”，意味着层级的下降，有望很快出台。

多位关心PPP的业内人士向记者表示，主要还是时间紧迫，如果走立法程序，可能会拖很久，这次先出规章再在实践中完善，进一步走人大立法程序。

不再设立明确范围

11月26日，国务院要求创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。

目前PPP的工作，主要是由发改委、财政部主导。发改委牵头起草的《特许经营法》已列入全国人大的立法计划。而财政部则成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，并于9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，近期还将公布“政府与社会资本合作模式(PPP)操作指南”。

发改委自负责起草《特许经营法》以来，已先后经过了八次讨论和修改，其中，像第五稿意见针对“基础设施和公用事业的范围”一项，共列出九大类项目，其中不光有煤炭、石油、天然气等能源项目，还有铁路、公路、水运等交通运输项目等。

不过，这次最新下发征求意见稿则没有列出详细的范围，而是称“国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。”

《特许经营法》起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清告诉《每日经济新闻》记者，（特许经营法）第八稿修改讨论时，专家认为前面几稿里设的正面清单不合适，而应该从项目特点和物有所值来描述，意见提出五个鼓励的领域，将来还可以出台管理办法或者指南进一步细化。

明确部门权责

此前，参加征求意见的专家委员会成员表示，从国家层面制定的PPP法律，内容应该包括但不限于PPP及其应用范围的界定，政府审批权限、流程和管理程序等问题，从而使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。

而这次发改委征求意见对实施特许经营的基础设施和公用事业项目具备的条件作了规范：包括符合内外资准入等有关法律法规规定；具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担等。

财政部76号文则提到，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域。

发改委征求意见稿还提到，省级政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门，制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级政府批准后发布。基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见。

由于PPP项目涉及多个部门，因此多部门的分工合作显得尤其重要。有专家认为，一个PPP项目能否成功，至少会涉及到财政、土地、规划、住建等部门，“中国的公私合作法，应是一个综合性的法律，各个政府部门的协同及能力建设至关重要。”

在职责分工方面，发改委征求意见稿指出，国务院发展改革部门负责指导协调、监督管理全国基础设施和公共事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营综合性政策措施。国务院财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输等有关主管部门按照各自职责负责有关基础设施和公共事业特许经营政策制定和监督管理工作。

王守清认为，PPP立法最关键的问题是定原则和框架，政府各部委的权力职责划分，与现有法律冲突的问题，“在此法律框架下，新法是很困难的，有时为一个字争论一个小时。而这次征求意见的是‘办法’而非‘法’，因为，如果走立法程序时间长，地方又等着筹钱。”