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中国循环经济协会

吕忠梅:提议将生态文明入宪

来源:京华时报2017-03-06 11:37

“今年的议案和建议,绝大部分还是跟环保有关。”全国人大代表、政协第十二届全国委员会社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅说。与往年一样,今年两会,她仍不“跑题”,聚焦和致力于推动环境法治。

吕忠梅认为,生态文明的提出和建设成果,应在宪法和法律中得到充分体现。为此,她在议案中提出,将生态文明建设基本方略载入宪法序言并对总纲和第二章公民权利相关内容进行修订。新环保法实施至今已两年多时间,吕忠梅说,环境治理仍存在“单兵突进”现象,但她明显能感受到公众环保意识在提升,期待全社会广泛参与、多元化的治理模式尽快形成。

她注意到,环境问责体系逐步完备,通过“下猛药”提高违法成本的做法日益“见效”,“但需同时建立相应的免责、申辨等保护机制,避免‘误伤’。”

提议将生态文明建设载入宪法

吕忠梅表示,绝大部分还是跟环保有关。已经准备的议案三个,第一是关于“生态文明”入宪;第二是将环境法典编纂列入下一届人大常委会立法计划;第三是制定长江法。建议主要围绕两方面:国家碳排放市场的信息公开和与公益诉讼有关的经费问题。

生态文明建设是中国提出的国家治理整体战略,也是全球治理的“中国方案”的重要内容,在国际上产生了巨大的影响力,体现了中国特色的环境保护战略风采,充分展现了中国的道路自信、理论自信和制度自信,理应在宪法中加以体现。近些年来,全国人大常委会在制定和修订环境保护相关法律过程中,都明确将推进生态文明作为立法目的;国务院也发布了大气、水、土壤污染防治行动计划,全面体现了生态文明建设和改革的要求。《十三五规划》更是明确提出“绿色发展”新理念。但我国《宪法》关于环境保护的规定,仅限于第9条和第26条的规定,不能完整体现生态文明建设的内容,给下位法的制定和施行带来一定障碍。

《宪法》作为国家的根本法,只有其对生态文明进行思想阐述和原则性规定,才能为其他法律、行政法规和规章的规定提供宪法依据。将生态文明载入宪法,是落实依法治国方略,切实运用法律思维和法律方法推进体制改革的必然选择。所以,我提交了将生态文明入宪的议案。建议借鉴1999年和2004年两次修宪的经验,适度增补或者修改有关条文,体现生态文明建设的根本要求。具体包括三个方面的内容:一是修改宪法“序言”,将生态文明建设基本方略载入;二是修改总纲第9条和第26条;三是修改第二章公民权利,对公民环境权进行明确宣示。

生态文明改革推进迅速,许多措施落地

吕忠梅认为,生态文明体制改革正在按照中央的部署,展开八个方面的改革,推进迅速,许多改革措施已落地。立法方面,修订后的大气污染防治法开始实施,水污染防治的修订、土壤污染防治法的制定,这些都在向前推进。执法领域,环保督察力度越来越大,督察实现了全覆盖。司法领域,法院出台相关司法解释,发布30多个典型案例,审理了一批有影响的案件;检察院推进公益诉讼试点,从2015年的十多件到现在的数百件,试点正在向纵深推进。

许多方面有进展。如新环保法第39条规定的“环境与健康监测、调查和风险评估制度”,环保部正制定环境与健康工作的管理办法,力求使这项制度“落地”。国家加大了环境污染监测预警和问责力度。“两高”在环保司法领域的协作也有所加强,环境资源公益诉讼进展比较顺利。全社会对于环境保护的意识有所增强,参与度提高。我今年在北京过年,老百姓为了保护环境,自觉减少了烟花爆竹的燃放。

环境治理“单兵突进”问题亟待解决

吕忠梅说,目前有两个问题比较突出,第一是环保法建立的政府各级和各部门“协调联动”体制没有得到有效建立,实际上存在“单兵突进”现象。不少地方、不少人甚至是领导都认为,实施环保法就是环保部门的事,出现了环境问题将环保部门推到一线处理了事。其实,环保部门处于末端的位置,环境污染和生态破坏都是前端的决策造成的。只有前端的各相关部门,如规划、建设、开发利用等过程中都履行保护环境的责任,企业依法承担环境保护义务,环境问题才不会产生或者少产生。等到问题成堆了再来靠环保部门治理,投入高、时间长、效果差。

第二是环保法建立的各尽其职、各出其力、各担其责的“多元共治”机制尚未有效运行。比如,将排污企业的有关信息向社会公开,让社会公众和团体进行监督,远比环保部门“运动式”检查的投入少、效果好。再比如,运用信息化手段进行监督,既有政府的监测体系,也鼓励第三方检测机构提供数据,可以通过数据比对,迅速发现问题。

从环保法的设计上,地方政府环境保护的责任分为三个方面:第一是地方人民政府对所辖区域的环境质量负总责,这意味着政府在决策经济社会发展的几乎所有问题时,都必须将环境保护纳入其中,进行综合决策。第二是政府相关职能部门要各有其责。环境问题是在生产和生活过程中产生的,承担与生产和生活有关的管理部门,都要在分管范围内,承担环境保护的责任。如发改委批项目、农业部门推广种植技术、渔业部门发展水产养殖、交通部门采用汽车生产工艺技术,等等,都要承担环境保护责任。第三是环保部门的监管之责,环保法授权环境保护部门实行统一监管,意味着环保部门的重点应放在对于各地方、各部门履行环境保护职责的监视和督察。只有这三个方面的主体都能切实履行好环境保护的职责,环境问题的根本解决才有希望和可能。

要问当其责避免有人“背黑锅”

随着生态文明体制改革的推进,以最严格的制度保护环境成为共识,加大环保问责力度也是其中一个重要方面。经过几年的努力,环保问责体系越来越完备。行政问责、党政同责、一岗双责、终身追责,层层递进。2016年,中央环境保护督察工作全面启动,督查力度不断加大,督查组每到一地都进行了严格的督查和问责,加大问责力度的效果也在逐步显现。在目前环境污染和破坏形势比较严峻的情况下,通过“下猛药”方式让官员和企业承担违法后果,很有必要。但下一步,也需对问责制度本身进行完善,一方面要进一步明确各主体的职责范围、行使程序、不履责后果,并以法律方式加以明确,只有职责清晰、程序清楚,才能保障各负其责,各履其职。另一方面要明确免责情形、申辩程序,建立问责保护机制,保障问当其责。

问责是个“杀手锏”。但一旦错问,后果相当严重,甚至可能反向激励。如何让人不被冤枉,不背黑锅,是一个不可忽视的问题。

目前,中央环保督察组要求对群众反映的线索,件件有回音。相关的督查信息及时反馈和向公众公开,让大家帮助环保部门进行监督。近几年,约谈地方政府负责人、行政问责、党政同责等都有了一些相对成熟的做法,这些都值得很好地梳理和总结。下一步,应考虑如何将督察、问责以法律法规形式规范化、常态化,并将环保法建立的地方人民政府环境保护履职情况接受人大监督、与干部考核结合、生态环境责任审计、生态损害终生追责等制度有机结合,形成制度合力。

吕忠梅表示,去年某地发生的“用棉纱堵塞空气采样器干扰监测数据”事件值得深思,环境数据为什么造假,是谁要让数据好看? 环境监测机构承担着监测并提供真实数据的法定义务,数据造假是要承担法律责任的。如果是工作人员自己造假,责任由其自己承担; 如果造假来自背后的指令,就不应该仅仅是工作人民承担法律责任这么简单。如何防止数据造假,是一个法治课题。既要通过完善制度,加大对数据造假的打击力度;也要通过法治教育,让参与监测工作的工作人员知晓法律规定和法律后果,自觉守法。

公益诉讼仍有诸多难题需做制度安排

目前,两种公益诉讼在实践中都有一定困难。检察机关既可以自己提起公益诉讼,也可以支持环保组织提起的公益诉讼。从目前检察机关提起公益诉讼的案件看,基本上是针对县级以下行政机关或小企业,这是为什么?在诉讼程序上,检察机关都是胜诉的,一旦出现败诉案件,该抗诉还是上诉,这个问题还没有得到妥善解决。全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作今年就要到期了。现在应该开始对已有的经验或教训进行系统地梳理和总结。因为是试点,既可以试对,也可以试错。通过试点发现问题,及时纠正。

民间公益诉讼的发展也遇到一些困难。公益诉讼是勇敢者的诉讼、利他的诉讼,也必须是专业者的诉讼。目前,环保团体自身有没有动力、有没有资金能力和专业技术人才去提起诉讼,是一个非常大的问题。先进国家在设计公益诉讼制度时,考虑到这一因素,做了一些制度上的激励,比如允许法官将被告支付资金的一定比例判给公益组织、减免诉讼费用或者让被告承担诉讼费用、设立资助环境公益诉讼的基金等。在我国,这些问题都非常值得研究,尽快建立激励机制,鼓励公益诉讼,鼓励环保团体提升能力和素质。

检察院针对省政府提出检察建议,是一个进步。仅瞄准县及其以下,有违环境保护的自然生态系统属性,只看局部而看不到整体,效果难以彰显,甚至可能相互抵消。在这个意义上,从省一级监督比县一级会有效。而从水污染治理看,水污染的最重要特性是流域性,加强水污染治理的流域协调和协同,效果会更好。

民间公益组织发展缺乏规划和引导

吕忠梅表示,总体上看是“小而弱”。数量方面,经民政部核准的有提起公益诉讼资格的团体是700多家,但真正提起诉讼的很少。经过调查发现,公益组织的同质化、低水平重复情况比较严重,如有一些人口规模不大、经济条件不好的地方的公益组织,与大城市、经济发达地方的公益组织,做着基本相同的事情,都在筹资、做培训;有的一个小地方多家公益组织在做基本相同的事情; 这种现象值得反思。如何形成公益组织发展的良好环境是政府的责任,如何找准自身定位、错位发展是公益组织必须慎重考虑的问题。这方面,还有很多工作需要去做。公益组织的发展如何形成生态链,激发整体的合力和活力是非常重要的事情。

从建设理念上看,环保组织的差异很大。有的坚持与政府合作共赢,有的选择对抗、斗争。其实,在环保问题上,政府、团体、个人没有根本的利益冲突,总体目标是一致的。某些具体问题上可以有不同看法和意见,需要监督和批评,但这种监督和批评应该是有建设性的,不能搞撕裂和内耗。秉持合作、协商理念的批评和监督,才能实现多赢目标。所以,在环境保护中,需要勇士,更需要智者。

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