垃圾分类和集中收集的“农村包围城市”路线

农村的垃圾分类和集中收集处理既是资源节约和环境保护的需要，也是培育新型农民和全面建成小康社会的需要，更是整体提升中华文明发展水平的需要。本文作者国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，可以采取农村包围城市的做法，用农村垃圾分类和集中收集处理来助推城市的垃圾分类和集中收集处理。

参与体制：发挥地方党委政府、村两委、村民理事会和保洁队伍的作用

农村生活垃圾分类和集中收集处理需要形成共治的主体架构，基于各自的角色，凝聚共识，形成合力。除了要发挥村民的主体性、主动性和创造性外，更要发挥地方党委政府、村两委、村民理事会和保洁队伍的作用。

首先，必须发挥地方党委和政府的统筹和引导作用。在农村垃圾分类和集中收集处理工作中，无论是组织领导、工作方向、基础设施建设，还是资金、技术的支持，都需要发挥地方党委和政府的主导作用，发挥农业、住建、环保等部门的监督作用。

地方政府的统筹和引导职能主要包括制定规划，统筹推进农村垃圾分类和集中收集处理，部署垃圾运输和处理网络；辅导村民如何开展垃圾减量化、垃圾分类和垃圾资源化利用；乡镇政府负责转运村集体收集的垃圾，县级政府统一部署垃圾最后的出路，如填埋还是焚烧等；对村集体开展垃圾分类和集中收集处理进行经济补助。可见，政府的统筹和引导不仅可以节省经济成本，提高绩效，还可以为村集体提供经济和管理支持，其作用不可或缺。

其次，必须发挥村两委的组织和协调作用。凡是农村工作好的地方，都是村集体经济发达的地方，也是村党建工作做得好的地方。村级组织有向心力，能够通过奖励和约束相结合的方式，通过村民理事会的劝导作用，调动村民参与垃圾分类和集中收集处理工作的积极性。在农村垃圾分类和集中收集处理工作中，一些村民能够找到清扫和运输等就业机会，促进社会的和谐。但在经济欠发达的地区，村集体的带头作用总体尚不明显。

再次，发挥村民理事会特别是乡贤的反哺作用。村民理事会一般由乡贤和各家族的代表组成，具有一定的村民代表性，可以帮助村集体推进公益事业。在调研中发现，在宁乡市菁华镇陈家桥村等地，村民理事会可以在以下领域发挥作用：协助政府到每家每户解读政策，开展劝导工作，一些族长的作用尤其明显；开展打分和民主评议工作，如对每家每户、每个村民小组的垃圾分类和集中收集处理工作开展打分，并进行民主评议，提出奖励和警示名单；对村保洁队伍的工作进行评价和考核。由于村民理事会成员德高望重，其打分和评议工作往往具有很高的公信力。

此外，还要发挥保洁队伍的专业作用。保洁员一般由村集体聘请，或者由承包农村垃圾分类和集中收集处理的专业公司在农村聘请。保洁员一般由村集体从各家族家庭经济比较困难的农户中推举，各方都熟悉，都能够接受。保洁员上岗前，一般都接受专业的培训。培训后，这些熟人构成的保洁员队伍，宣传垃圾分类和集中收集处理政策、专业知识具有明显优势。

经济基础：集体经济较发达才能解决钱从何来、用于何处的难题

凡是农村推行垃圾分类和集中收集处理的地方，都是村集体经济比较发达的地方，都是城乡协同发展比较不错的地方，经济基础比较雄厚。只有在这些地方，目前能够真正解决钱从何来和钱用于何处的难题。

在钱从何来的问题上，目前农村垃圾分类和集中收集处理的资金来源主要有以下3种方式：

第一种方式是政府投资为主，村集体投资为辅，村民缴纳部分垃圾收集处理费。二是村集体投资为主，政府补贴为辅，村民缴纳部分垃圾收集处理费。三是采取整体打包式的PPP投资运营模式，即社会资本投资运营、政府补助、村民缴费相结合的公私合作经营模式。

第二种方式是村民自觉形成的。如在宁乡市，一个村是示范样板村，主要由政府投资支持。邻近的菁华镇陈家桥村不甘落后，采取鼓励乡贤和村民自愿捐款的方式，两年筹集到逾500万元。其中，一个村民就捐了近60万元。目前，陈家桥村在垃圾分类和村容整治方面取得了很大成绩。

第三种方式是，一些资源可以回收利用，垃圾焚烧发电可以产生收益，加上政府的补助，还是具有一定的吸引力，但是目前想尝试的人还很少。目前，金华市已经形成了市县配套、镇村投入、农户收取的资金投入体制，宁乡市则形成了市县配套、镇村投入、农户收取、乡贤资助的资金投入体制。

在钱用于何处的问题上，各项补助、投资和收费全部用于垃圾分类和集中收集处理基础设施建设、运输交通工具的建设和运营、清洁队伍的运行、农户的评选奖励活动等。垃圾分类和集中收集处理基础设施建设，包括农户家庭小型分类垃圾桶的统一购置，人口集中地区大型分类垃圾桶的统一购置，垃圾分类和收集处理的知识宣传等。各项费用由村统筹安排，做到专款专用。费用的开支要接受村两委和村民理事会的监督，实现专款专用。

当然，垃圾分类和回收处理也有一些来自资源回收的收入，可以用于支持垃圾分类和回收处理。宁乡市的陈家桥村、杨林桥、沩滨村村民理事会建立了台账，将分类回收资源款全部给予保洁员作为补助，提高其分类回收的积极性。

制度体系和运行机制：建立五项制度、五项机制

在规范保障方面，可以考虑建立如下制度体系，促进农村垃圾分类和集中收集处理的规范化。

一是门前三包制度。农户对自己房前屋后和责任田范围内的环境整洁和垃圾分类负责，村民小组对本小组区域内的环境整洁负责。其中，村两委的干部要包组或者分片包干；党员、村民理事会成员要联组包户，把工作做细。

二是垃圾收费及其减免制度。尽管收费不足以承担农村垃圾分类和集中收集处理的全部费用，但是可以促进村民形成责任感。对于垃圾分类工作做得好的，可以予以减免，以示奖励，形成示范带头作用。对于低保户和五保户，免于缴费。

三是垃圾的强制分类制度。建议结合农村实际，对城乡垃圾的分类和回收处理实行区别对待。在城市，垃圾分类一般分为可回收、不可回收和其他垃圾。而在农村，根据农村垃圾的物理、化学属性以及农村的整体文化程度，如分为可腐烂和不可腐烂两类，就更加简单易懂，村民也容易执行。在有的发达地区农村，针对厨余垃圾还专门购置专门的收集车予以收集；针对危险废物，则上门专门回收。目前，金华市首创的可腐烂和不可腐烂垃圾分类模式得到农村的广泛认可。

四是全程减量制度。从农户家庭、村级收集、乡镇转运和区县处理处置等全环节，都实行垃圾减量化。农村的垃圾结构目前虽然有所改变，但是和城市相比，容易腐烂的垃圾成分还是多一些，很多垃圾可以就地处理。只有全程减量化，才能保证容易腐烂的湿垃圾经过村集体的统一堆肥后还田，而不至于进入垃圾焚烧发电厂因为热值低而成为累赘。也只有全程减量化，才能让塑料等可以回收利用的垃圾经过村和乡镇两级的过滤进入回收利用渠道，促进资源得到科学、循环利用。

五是理念培育制度。通过集体讲授、现场教学、分户指导、宣传牌宣传、实地考察等方式，辅之以经济奖励与约束机制，让村民自觉自愿地形成资源节约、环境保护的绿色生活方式。

在运行机制方面，可以建立以下机制体系，促进农村垃圾分类和集中收集处理的规范化、程序化，具有可操作性。

一是分类运输机制。在一些地方，上午运输可以腐烂的垃圾，下午运输不可腐烂的垃圾，破解需要购买分类运输垃圾车的难题。有的地方，将运输的车斗分为可腐烂和不可腐烂两部分，同时收集所有的垃圾。

二是打分评比机制。邀请村民小组长、村民理事会的成员进行分户打分，开展考评。为保证考评的公正性，宁乡市菁华镇采取了异地打分机制，即跨村或者跨村民小组打分，并且在公开场所公布各农户得分的细节。

三是奖励惩罚机制。金华市和宁乡市定期评选先进保洁员和清洁农户，予以物质或者现金奖励。浙江省富阳市灵桥镇，还对村民奖励发酵以后的有机肥料。

四是目标评价考核机制。在对乡镇政府和村集体进行目标评价考核时，既要按照生态文明建设目标评价考核的办法进行综合考核，也要对垃圾分类进行单独考核，体现工作的重要性。

五是党政同责机制。在区县和乡镇一级，实行环境保护党政同责的体制和机制，党委和政府对垃圾分类和集中收集处理负总责。在村一级，村党支部、村委会以及村民小组、党员都要层层压实责任，把工作做细，把垃圾分类和集中收集处理这项利国利民的制度实施好。

深圳将垃圾分类纳入立法计划

近期，《深圳市家庭生活垃圾分类投放指引》印发，这份《指引》通过清晰的图文，向市民介绍了如何将家庭产生的生活垃圾进行分类和投放。从“提倡分类”时代到走向“强制分类”时代，深圳为城市绿色可持续发展添新动力。

1.生活垃圾大分流处理体系促进资源利用

龙华区餐厨垃圾处理厂沼气发电了；“深圳垃圾分类”微信公众平台升级，支持小区物业在线预约清运大件垃圾了……近期，无论在绿色环保发展、垃圾资源化利用方面，还是方便市民垃圾分类上，深圳生活垃圾分类又有了多项新进展。

餐厨垃圾和大件垃圾均是深圳率全国之先建立的八大类垃圾分流处理体系中的内容。还有有害垃圾、废旧织物、年花年桔、绿化垃圾、果蔬垃圾、玻金塑纸共计8类，均从日常垃圾中分流出来，旨在打通资源类垃圾回收渠道和机制，在前端能够最大化资源利用，通过专业化分流处理手段最大限度为末端焚烧与填埋“减负”。

据了解，目前，深圳8大类垃圾分流处理体系已初步建成并在不断完善，日处理量不断攀升。深圳餐厨垃圾总处理能力1130吨/日，目前收运处理量约900吨/日，占全市餐厨垃圾总产生量约50%。今年截至8月初，全市共设置废电池专用回收箱约21800个，回收废电池约8吨，共设置废灯管专用回收箱约12100个，回收废灯管约31吨。全市共设置废旧织物回收箱约2200个，回收废旧织物4吨/日。全市15个场所分流处理果蔬垃圾80吨/日。

同时，全市年花年桔和大件垃圾已经实现上门预约清运。依托大件垃圾投放点，全市所有街道已实现年花年桔定点投放、预约清运、资源利用处理。2017年春节共回收年花、年桔约181万盆，较2016年增长约114%。

2.《家庭生活垃圾分类投放指引》提升市民参与度

健康绿色的生活环境是民之所向、民之所愿。只有当市民、家庭都参与进来做好垃圾分类时，强制分类才有意义，垃圾分类的全民时代才能真正到来。今年6月3日上午，一场名为“全民分类时代·邀您共同见证”的发布会在深圳举行。会上，《深圳家庭生活垃圾分类投放指引》正式对外发布并向市民发放。

截至8月，各区（新区）积极印制分类指引发放到全市，主要通过社区、物管、义工、NGO组织以及专业公司等入户发放或投放到信箱，并向居民详细讲解指引内容，引导居民参与垃圾分类。眼下，各区（新区）在加紧派送《指引》给每家每户的同时，也在加快布局住宅区（城中村）生活垃圾分类设施——大件垃圾及年花年桔投放点、废旧织物投放点、有害垃圾和玻金塑纸投放点、其他垃圾投放点，待今年10月份设施配备到位即启动分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。

此外，遍观许多垃圾分类做得好的国家和地区，有一条共性经验和启示是，法律先行，通过严格的立法和执法保障来推动。深圳在认真学习借鉴发达国家和地区先进经验，已将生活垃圾分类纳入地方立法计划。目前，《深圳经济特区生活垃圾强制分类条例（草案）》已初步形成，正在研究、推进阶段。这意味着不久的将来，深圳将用法治的强制力推动强制分类，用严格的罚则保障强制分类的推行，践行绿色发展理念，倡导绿色生活。